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1. 연구목적 및 배경

 글로컬라이제이션(glocalization)에 따른 지역사회의 변화는 현재 전국의 지방자치단체별(이하 지자체)로 추진되고 있는 성장, 환경, 복지 프로그램의 구상과 실천 과정에서 구체적으로 드러난다. 21세기에 들어 폭증하고 있는 다양한 형태의 지역단위 개발사업은 이해관계를 달리하는 지역사회의 공식적, 비공식적 집단과 조직들의 연합적 네트워크로 정의되는 지역 레짐(regional regime)의 각축장이 되고 있다. 지역 레짐은 공공의 이익을 실현하기 위해 결성되기 보다는 개인과 패거리 이익을 관철하기 위해 조직되는 경향을 보이고 있다. 거의 모든 지자체에서 일상적으로 발견되고 있는 이러한 레짐의 활동은 지역사회 연대적 공존과 민주주의 이념에 정면으로 배치되면서 지역사회 갈등구조의 근원적 원인으로 작동하고 있다. 이에 본 연구는 현 단계 지역사회 갈등의 원인과 구조화 과정을 주민의 생활영역인 성장, 복지, 환경과 관련한 레짐 정치의 틀에 근거하여 분석⋅진단하고, 궁극적으로 갈등의 조정과 생활민주주의 정착 가능성을 탐색하고자 한 것이다. 본 연구가 지역사회 생활세계의 세 가지 영역을 성장, 복지, 환경 부문으로 설정한 것은 지역사회에서 인간의 경제 활동이 시장교환, 재분배, 호혜성을 바탕으로 이루어진다는 사실을 강조한 것으로 성장, 복지, 환경의 세 영역은 각각 여기에 조응하는 것이라 하겠다(4쪽 <그림 1> 참조).

 1년차 연구과제는 성장, 복지, 환경의 영역에서 지역사회 갈등의 실태와 원인을 사례조사를 통해 밝히는 것이다. 지역사회내 성장, 복지, 환경 영역의 주요 쟁점과 갈등 요인이 무엇인지를 파악한 다음, 본 연구팀 소속인 영남과 호남 지역을 중심으로 구체적 사례를 발굴하여 세 가지 생활영역과 관련된 지방정부, 기업, 시민사회 간 레짐 정치의 동학을 살피는 데에 있다. 당초 전국단위의 조사를 계획하였으나 각 영역별 단일 사례조사를 통해 지역사회에서 실제로 레짐 정치가 어떻게 전개되고 있는지 그 실상을 우선 확인해 볼 필요가 있었다.

 요컨대, 1차년도 연구 목적은 다음과 같다. 첫째, 레짐 및 거버넌스 이론에 의해 주민의 삶의 영역(성장-복지-환경)에서 갈등의 원인 및 양상을 동태적으로 분석하는 것, 둘째, 각 생활영역에서의 갈등의 영역별 차이가 레짐정치의 구성 및 유형에 어떤 영향을 미치는가를 규명하는 것이다.

2. 연구내용, 범위 및 방법

  1) 연구내용

 1년차 연구과제는 현 단계 지역사회내 레짐 정치(regime politics)의 실태를 파악하기 위한 목적으로 세 가지 영역의 주요 쟁점과 각 영역별 사례를 통해 지역사회 갈등의 실태와 원인을 평가하고, 그것이 레짐의 형성에 어떤 영향을 미치는가를 밝히는 것이었다. 기존의 많은 연구들은 지역사회 갈등 문제를 지역간 불균형에 따른 ‘지역감정’의 차원에서 볼 뿐, 지역사회 내부의 변화와 경험을 내부자의 관점에서 바라보고 평가하는 노력이 미흡한 편이었다. 본 과제의 1차년도 연구는 위의 연구문제 분석을 위해, 성장, 복지, 환경의 각 영역별 이슈가 되는 사례를 선정하여 지역사회 갈등의 양상과 레짐 정치의 실태에 대한 양적, 질적 조사를 수행하였다. 그리고 이들 자료를 분석함으로써 지역사회 갈등의 원인과 구조에 대해 다각적으로 규명하는데 주력하였다. 본래 1차년도 연구의 계획은 전국단위로 자료를 수집하고, 글로컬라이제이션과 관련시켜 지역사회 갈등의 원인과 구조에 대해 다각도로 분석하는 것이었다. 그러나 전국단위 조사와 글로컬라이제이션이 지역발전에 미치는 영향을 규명하기에 앞서 본 연구팀은 현 단계 지역사회에서의 각 생활영역과 관련된 레짐 정치의 발견 가능성 및 그 실상을 파악하는 작업이 선행되어할 필요성을 인식하였다. 따라서 전주와 울산 지역을 중심으로 세 가지 생활세계에서 발견되는 갈등 사례를 추출하여 지방정부, 기업, 시민단체의 역학관계를 분석하였다.

 성장 영역에서는 전라북도 대표적 지역개발 사업인 <만경강살리기 사업>과 <탄소밸리구축 사업>을 사례로 선정하여 개발사업을 둘러싸고 나타나는 비공식적 정치집단의 역학관계와 영향력을 분석하였다. 만경강 사업 사례는 만경강유역공동체 조성 사업의 내용과 사업의 추진주체(민관학협의회 및 강살리기 추진단)의 활동내역을 통해 만경강살리기 레짐의 형성과 변화 과정을 살펴보았으며, 또한 만경강살리기 레짐 활동 분석(전문가 및 주민 면접조사, 주민 대상 구조화된 설문조사 실시)을 거쳐 전라북도 유역관리 거버넌스의 성격을 밝히고자 하였다. 탄소밸리구축 사업은 현재 민관협력형 거버넌스를 구축한 것으로 보이는 실체를 밝히고자 탄소관련 지방 기업체를 대상으로 만족도 및 설문조사를 실시하였다. 연구의 결과 만경강살리기 레짐과 탄소 레짐은 그 특성에서 차이를 보였다. 만경강살리기 레짐의 경우 현재 지자체(전라북도)가 시도하고 있는 하천네트워크는 형태상 거버넌스를 표방하여 주민참여형 유역공동체를 구성하는 것처럼 보인다. 하지만 실질적인 운영은 관(전라북도)주도의 프로그램 개발과 재정적 지원이 이루어지면서 기초지자체, 주민, 기업 등의 이해관계자들과 원활한 의견교환과 소통을 통한 공감대 형성은 기대하기 어려운 형국이었다. 강살리기 추진단이 시도하고 있는 하천네트워크 사업의 경우도 형태상 거버넌스를 표방하며 주민참여형 유역공동체를 조성을 추구하고 있지만 실질적인 의사결정 및 조직운영은 관(전라북도)주도로 이루어지고 있었다. 더구나 가장 현안이 되고 있는 제외지 문제를 외면함으로써 가장 중요한 이해당사자(stakeholder)인 제외지 경작자를 포함시키지 않고 있다. 이것은 협동과 상호조정의 메커니즘을 기반으로 하는 거버넌스 구축과는 동떨어진 모습을 보였다. 그러나 탄소 레짐은 탄소산업을 전라북도 성장동력으로 삼기 위한 지자체의 의지를 적극 반영하여 지역혁신기관(전주기계탄소기술원)을 중심으로 사업을 주도해 나가고 있다. 탄소 레짐은 탄소산업 발전을 위해 강한 연대감을 형성하면서 협력형 거버넌스의 체계를 구축해 나가고 있었다.

 복지영역에서는 울산 북구의 친환경무상급식 사례를 통해 시기별 갈등의 주체와 내용을 추적해 보고 그러한 갈등 상황 속에서 어떻게 친환경무상급식이 추진될 수 있었는지를 살펴보았다. 친환경무상급식이 울산 북구의 정책으로 형성하게 된 것은 시민단체의 역할이 컸다. 2007년 친환경무상급식이 지자체 사업으로 성안되기 이전에 시민사회에서는 이미 2000년대 초반부터 학교급식에 관한 문제제기를 지속적으로 제기해 왔다. 그 과정에서 친환경무상급식에 우호적인 단체장의 당선으로 민간의 요구가 수용됨으로써 무상급식은 지역의 정책으로 제도화되었다. 요컨대 무상급식 사례는 지역 사업이 지자체 주도로 이루어지는 기존의 성장 레짐과는 분명 다른 양상을 보여주고 있지만 복지영역에서 레짐 정치의 가능성을 가늠해 볼 수 있는 유의미한 연구였다.

 환경영역에서는 원자력발전소 후보지 유치 사례를 선정하여 중앙의 필요에 입각한 지자체 주도의 핵발전 레짐이 어떤 지역사회 행위자들에 의해 지지되고 있으며 이에 저항하는 지역 탈핵운동의 현황은 어떠한지 분석하였다. 연구 결과 삼척, 영덕의 핵발전 레짐은 중앙정부의 찬핵 기조 아래 한수원의 물적 지원이라는 구도 속에서 기초단체장을 중심으로 형성되고 있다. 그런데 삼척에서는 지역개발 주민단체인 원산협이 시장의 성장 연합 파트너로 구실하는 데 비해, 영덕에는 군 전체의 지역개발단체가 부재한 채 후보지 주민이 그 역할을 대신하는 것으로 보인다. 즉 지역 핵발전 레짐과 지역 탈핵운동의 구도를 묘사하자면, 삼척의 경우 시장-원산협-시의원 대 후보지 주민-지역 시민단체-외부 시민단체 등으로 탈핵진영의 연계망이 비교적 튼실한 반면 영덕의 경우에는 군수-군의원-도지사-후보지 주민 대 지역 시민단체-외부 시민단체 등으로 탈핵운동의 기반이 상대적으로 취약하다고 말할 수 있다. 삼척에서 도지사는 영덕에서처럼 지역 핵발전 레짐의 행위자로 참여하고 있지는 않으나, 탈핵을 위한 역할을 적극적으로 담당하고 있지도 않은 듯하다.

  2) 범위 및 방법

 1차년도에는 양적 접근과 질적 접근에 의해 지역사회의 성장영역, 복지영역, 환경영역 각각의 현황과 각 영역 내부에서의 갈등의 발생 경로 등을 식별한다. 심층면접과 구조화된 설문지에 의해 지역사회 갈등의 양상을 분석함으로써 각 영역별 레짐 정치의 차이를 비교분석한다. 심층면접의 경우 지역개발사업관련 공무원, 전문가, 시민단체 활동가, 언론인 등을 대상으로 인터뷰를 실시하여 사실관계를 파악하는데 주력하였다. 설문조사의 경우 표집, 면접조사, 면접조사 확인, 면접완료된 설문지의 검수와 보정, 보완조사, 자료입력 등 현지조사의 실행과 처리 업무는 자체조사 또는 전문조사기관 조사네트워크의 지원을 받았다.

 만경강 사례의 경우 만경강 유역공동체 조성을 위한 민관학협의체에 관여해 온 전문가 면담(관련 공무원, 환경 전문가, 환경단체 활동가 등), 제외지 경작주민 면담, 만경강 유역 10개 읍면단위(완주군 3개 읍면, 김제시 4개면, 익산시 3개면) 지역주민 대상 설문조사를 통해 전라북도 유역관리 공동체의 성격을 규명해 보았다. 탄소산업 사례의 경우에는 전라북도 기계탄소관련 업체를 대상으로 60개의 샘플을 선정하여 설문조사를 실시하였으며, 기업체 종사자, 전문가, 전주시, 완주군, 전라북도 관계 공무원들 면담을 실시하였다.

 울산 북구의 친환경무상급식 추진 과정에 대한 심층 분석을 위해 본 연구는 기사와 논평, 공지, 각종 현황자료와 연구자료 등에 대한 문헌분석을 실시하였다. 그리고, 문헌연구로 부족한 부분에 대해서는 친환경무상급식 추진 과정에 참여한 주요 행위자들을 대상으로 심층 면접을 실시하였다. 심층면접은 친환경무상급식 추진 과정에 깊이 관여한 주체들을 대상으로 진행하였으며, 가장 많은 정보를 파악한 대상은 현재 울산북구의 친환경급식지원센터장을 맡고 있는 김형근 센터장이었다. 그 외에 북구와 시청, 교육청의 공무원, 시민단체의 활동가 등을 대상으로 면접을 실시하였다. 마지막으로 양적 조사는 친환경무상급식을 실시하고 있는 북구 지역의 학생과 학부모, 일반 시민들을 400명을 대상으로 실시할 계획이며, 시민단체의 활동가와 학교급식에 직접 참여하고 있는 각 급 학교의 영양교사, 친환경 농산물을 생산하고 있는 생산자 및 관련 공무원 등을 대상으로 총 100사례 내외의 조사를 7월 중에 추가적으로 실시할 계획이다.

 핵발전 사례는 설문지에 근거한 양적 방법으로 2012년 2월과 3월에 경북 영덕군(162 사례)과 강원 삼척시(160 사례)에서 322개 사례를 조사원 면접에 의해 확보했다. 경북 영덕군의 경우 핵발전소 후보지역 35사례, 후보지역 인근 48사례, 영덕 읍내 79사례로 구성되어 있으며, 강원 삼척시의 경우에는 핵발전소 후보지역 50사례, 후보지역 인근 50사례, 삼척 시내 60사례로 구성되어 있다. 조사 내용은 핵발전소 유치에 대한 찬반에서부터 핵발전소 유치를 위한 지자체장과 연계된 레짐의 동학, 생태주의 의식 실태 등으로 이루어져 있다.

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