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1. 연구목적 및 배경

1) 연구의 배경

Hardin은 1968년 Science 게재논문 “공유재의 비극(The Tragedy of Commons)”에서 ‘인구문제’ 등과 같은 “기술적 해결책이 존재하지 않는 문제(no technical solution problem)”가 인류의 미래를 위협한다고 경고한다(Hardin, 1968). 기술적인 해결책이 존재하지 않는 문제란 사회구성원의 가치관이나 행태 등이 근본적으로 변화하지 않는 한 첨단과학기술을 활용한 정책으로도 해결될 수 없는 문제를 말한다. 예를 들어, 아무리 농업기술이 발달한다고 하더라도 많은 후손을 바라는 인류의 가치관이 바뀌지 않는 한 인구폭발 문제는 근본적으로 해결될 수 없다는 것이다. 기술적인 해결책이 존재하지 않는 문제를 성공적으로 해결하지 못하면 인류는 큰 재앙을 맞게 될 것이라는 것이 그의 주장이다.

Hardin의 경고가 갖는 사회과학적 함의는 기술적인 해결책이 존재하지 않는 문제는 전통적인 정책도구로는 해결하기가 대단히 어렵다는 것이다. Hardin 자신도 기술적인 해결책이 존재하지 않는 문제의 경우, “상호 간에 동의된 강제(mutual coercion mutually agreed upon)”만이 효과적인 해결책이 될 수 있다고 설명한다. 인구감소 역시 대표적인 기술적인 해결책이 존재하지 않는 문제의 하나이다. 현재 한국사회에 심각한 사회문제로 대두되고 있는 인구의 감소라는 문제를 해결하기 위해서 문제의 본질과 정부의 역할에 대한 심층적인 이해가 필요하다.

2) 연구의 목적

본 연구는 저출산․고령화와 인구감소라는 사회문제를 해결하기 위한 이론적 토대와 정책적 대안을 제시하는 것을 목적으로 한다. 첫째, 이론적인 측면에서 본 연구는 저출산과 고령화의 ‘기술적인 해결책이 존재하지 않는 문제’로서의 본질을 파악하는 것을 목적으로 한다. 즉, 본 연구는 (ⅰ) 중․단기적으로 저출산․고령화 및 인구감소로 발생하는 사회문제와 행정수요를 분석하고, 나아가 (ⅱ) 장기적으로 저출산․고령화 및 인구감소의 구조적인 원인을 파악하는 것을 목적으로 한다.

둘째, 이론적인 검토를 토대로 본 연구는 정부의 역할 및 정책도구와 관련하여 크게 두 가지의 연구를 수행한다. 먼저, 중․단기적인 관점에서 (ⅰ) 저출산․고령화 사회에서 발생하는 행정 서비스에 대한 수요에 적극적으로 대응하기 위한 정부의 역할과 서비스전달체계를 탐색하는 것을 목적으로 한다. 둘째, 장기적인 관점에서 근본적인 대책으로 (ⅱ) 저출산․고령화 및 인구감소를 방지하기 위한 정부의 역할과 정책도구의 탐색을 목적으로 한다.

2. 연구내용, 범위 및 방법

1) 연구의 주요 내용

(1) 저출산과 고령화에 따른 인구구조 변화와 행정수요

최근 한국사회에 영향을 미칠 중요한 15대 사건에 ‘인구 노령화에 부응한 정부의 정책 및 서비스 개발 확대’와 ‘저출산에 따른 생산가능인구의 감소로 인한 국가경쟁력의 약화’가 도출되었다(한국행정연구원, 2009). 한국은 세계에서 가장 빠르게 고령화 사회로 진입하고 있는데, 2010년 65세 이상 고령층 비율이 11.3%로 고령화 사회에 진입하였고, 2025년에는 고령층 인구가 20%에 달하는 초고령 사회가 예측되고 있다. 동시에 출산율은 세계 최저 수준이다. 이러한 고령화에 따라 새로운 복지서비스 수요, 빈곤 노인층의 증대, 독거노인 돌봄 문제, 그리고 출산율 저하에 따른 경제인구의 감소 문제 등 심각한 사회문제가 예상되고 있다.

인구의 고령화에 관한 사회노인학(social gerontology) 연구는 육체적, 심리적, 사회적, 경제적, 정치적 관점 등 다양한 관점에서 접근할 수 있다(Quadagno, 1999). 실제 인구구조의 변화는 새로운, 복합적인 행정수요를 가져온다(안종범, 2010; 유홍림 외, 2010: 137). 저출산․고령화 관련 행정수요와 관련하여 현재 우리나라 정부에서는 국토해양부, 기획재정부, 보건복지부, 여성가족부, 지식경제부, 고용노동부, 문화체육관광부 등 다양한 부처에서 사업을 진행하고 있다. 그런데 복합적인 사회문제 해결과 공공서비스의 품질을 제고하기 위해서는 현행 공급자 중심의 분절적 체계에서 수요자인 국민 중심의 연계/연합하는 서비스전달체계의 설계가 숙제로 남아있다.

정부는 2006년부터 저출산․고령화 사회 기본계획을 수립해 여러 가지 정책을 추진하고 있다. 그러나 최근 통계청의 인구주택총조사결과 발표에 따르면, 2005~2010년 사이에 전체인구는 2.8% 증가(130만 명)하였는데, 그 중 65세 이상 고령인구는 24.3%(106만 명) 증가하였고, 14세 이하 유소년 인구는 13.3%(120만 명) 감소하였다. 이러한 사실은 정부의 저출산․고령화 정책 실패의 한 단면을 잘 보여주고 있다.

(2) 휴먼서비스(Human Services)

한국사회에서 저출산․고령화 사회로의 변화는 향후 20년 정도 급속하게 진전될 것으로 전망된다. 이러한 사회변동이 새로운 행정수요를 가져오고 있으나, 이에 대한 정부의 대응은 부족한 편이다. 그리고 한국사회의 저출산․고령화 전개에 따른 새로운 행정수요의 예측과 대응에 대한 중장기적이고 종합적인 연구는 부족한 실정이다. 이러한 맥락에서 본 연구는 인간의 생애주기(life-cycle) 관점에서 저출산․고령화 사회가 가져올 휴먼서비스에 대한 연구를 추진한다.

휴먼서비스는 인간의 욕구를 충족시키는 것을 목적으로 한다(Burger and Youkeles, 2004). 따라서 휴먼서비스의 내용을 이해하기 위해서는 인간의 욕구에 대한 고찰이 필요하다. 대표적인 연구로 Maslow(1968)의 욕구계층이론을 적용해보면, 초기에는 휴먼서비스를 생리적 욕구의 차원에서 경제적 취약자에 대한 지원 서비스라는 협의적 의미로 시작했지만, 그 영역이 확대되어 높은 인간 욕구의 차원에서 인간의 삶의 질을 증진하는 사회적 활동이라는 광의적 의미로 확대되었다. 이렇게 인간욕구를 충족하기 위한 다양한 휴먼서비스가 사회적으로 발전되어 왔다(Burger and Youkeles, 2004: 2-3). 예를 들어, 인간의 생존에 요구되는 생리적 욕구를 충족하기 위하여 음식, 주거공간, 의료서비스의 휴먼서비스가 제공된다. 안전의 욕구를 위해 경찰, 법원, 교도소 등과 같은 휴먼서비스가 발전되었다. 그리고 소속감과 애정의 욕구를 위해 인간의 사회 부적응에서 초래되는 정신병, 알콜중독 치료와 외로운 노인들에게 사교공간을 제공하는 휴먼서비스가 요구된다. 마지막으로 존경과 자아실현의 욕구를 위해 교육, 직업훈련의 휴먼서비스가 제공된다. 인간욕구와 휴먼서비스의 관계에 대해 표로 정리하면 <표 1>과 같다.

이상과 같이 저출산․고령화 사회에 따른 정부의 기능과 역할을 인간욕구에 대응이라는 휴먼서비스의 관점에서 재구성할 수 있다. 그리고 휴먼서비스에서 중요한 것은 전달체계의 통합과 협력의 필요성이다. 기존의 서비스 전달체계에 대한 연구는 조직의 관할권을 중심으로 한 조직설계에 초점이 맞추어져 있다. 그러나 공급자의 관점에서 개별 기관의 기능적 효율성을 제고하기 위하여 구축된 서비스 전달체계는 고객인 국민의 관점에서 볼 때 많은 문제를 야기한다. 예를 들어, 실업자의 경우 서비스를 제공받기 위해서는 고용, 훈련, 복지, 의료, 주택서비스 전달 기관을 개별적으로 접촉해야 되는 번거로움이 있다. 이러한 이유로 휴먼서비스의 경우 다양한 서비스 전달기관으로 이루어진 서비스 전달 네트워크가 중요하며, 이러한 네트워크를 효과적으로 관리할 필요성이 강조된다(Milward and Provan, 1995; Roberts, 2004).

(3) 네트워크 정부(Networked government)

사회문제의 해결을 위한 사회적 조정이 다양한 참여자들 간의 목적지향적인 상호작용의 결과로 나타나는 사회를 ‘네트워크 사회(network society)’라고 한다(Tiesman and Klijn, 2002). 네트워크 사회의 특징은 계층제적인 통제가 아니라 ‘협상을 통한 동의’로 사회문제가 해결된다는 것이다. 이렇게 새로운 방식을 활용한 사회문제 해결의 중요성이 증가함에 따라, 정부의 새로운 역할은 다양한 정책도구(policy tools)를 활용하여 중앙정부, 지방정부, 시민단체, 기업 등 다양한 사회구성원들 사이에서 이루어지는 공동의 노력을 효과적으로 관리하고 사회문제를 해결하는 것이 되었다(Salamon, 2002: 21; Agranoff, 2007). 즉 네트워크 사회에서 요구되는 정부의 역할은 다양한 사회구성원들이 보유하고 있는 자원을 동원하고 조직화하여 효율적인 방법으로 공공가치를 극대화하는 것이라고 할 수 있다(Castells, 1996).

현대 네트워크 사회에서는 정부를 포함한 다양한 조직 간의 공식적, 비공식적인 협력을 통한 사회문제 해결의 비중이 크게 증가하고 있다. Shergold(2008)에 의하면 ‘협력(collaboration)’은 자율적인 행위자와 조직들 사이의 상호작용을 통하여 기존의 조직적 경계와 정책을 초월하여 새로운 공공가치를 창조하는 것을 의미한다. 이와 유사한 맥락에서 Agranoff(2007: ⅸ)는 “공공관리 네트워크(public management network PMN)”의 중요성을 강조한다.

이와 같이 다양한 조직 간의 협력을 통하여 사회문제를 해결하고 공공서비스를 제공하는 새로운 정부의 유형을 Goldsmith and Eggers(2004: 9-21)는 “네트워크 정부(networked government)”라고 부른다. 그들에 의하면 네트워크 정부는 (ⅰ) 민간기업이나 비영리조직을 통하여 행정서비스를 전달하는 제3자 정부(third-party government)의 활용, (ⅱ) 행정서비스 제공을 위하여 다양한 정부부처가 협력하는 통합정부(joined-up government)의 강조, (ⅲ) 다양한 조직 간의 협력을 가능하게 하는 IT 혁명의 적극적 활용, 그리고 (ⅳ) 국민수요의 다양화 및 증가에 대한 적절한 대응 등을 특징으로 하는 새로운 형태의 정부이다(<그림 1> 참조).

다양한 정부조직과 사회구성원의 협력을 특징으로 하는 네트워크 정부는 여러 가지 장점을 갖는다. Goldsmith and Eggers(20024: 28-33)에 의하면, 네트워크 정부는 다양한 참여자들의 전문성 활용이 용이하고, 기존 정부관료제의 틀을 벗어날 수 있어 혁신이 수월하고 신속성과 유연성을 확보할 수 있고, 시민사회단체나 자원봉사단체 등 다양한 시민친화적 조직을 활용하여 시민접근성을 제고할 수 있는 장점을 갖는다. 또한 Agranoff(2007: 23-24)는 다양한 참여자로 구성된 네트워크가 사회문제의 신속하고 정확한 인지와 정보의 교환, 외부 전문성과 기술의 활용, 창발적인 신기술의 개발과 적용, IT기반 지식인프라 관리의 개선, 사회문제 해결에 필요한 새로운 역량 구축, 호혜적 프로그램과 공동전략의 개발, 그리고 공동 정책결정 및 공동 프로그램 운영 등의 기능을 수행할 수 있다고 주장한다.

네트워크 정부에서 정부와 민간 부문의 자발적인 협력이 강조되는 것이 사실이나, 정부의 역할이 축소되어야 한다는 것을 의미하는 것은 아니다(Sullivan and Skelcher, 2002). 네트워크를 주도하고 관리하는 것이 정부의 새로운 핵심역할이다(Mandell, 2001). 네트워크 사회에서 정부의 역할은 축소된다기보다는 변화된다. 특히 네트워크를 주도적으로 설계하고 공식적인 권위에 의존하지 않고 네트워크를 관리하기 위해서 정부는 과거보다 훨씬 더 전문적인 역량을 갖추어야 한다. 효과적인 네트워크를 관리하기 위해서는 정확한 문제 및 상황인식, 다양한 조직간 차이 및 역량 인식, 효율적인 의사소통, 적절한 참여자 선정 및 연결, 협상, 갈등해결, 위험부담, 창의적인 문제해결 방안 강구 및 자기관리 등의 기술이 요구된다(Sullivan and Skelcher, 2002).

이와 같이 네트워크 정부는 전통적인 관리방식과는 전혀 다른 방식으로 설계되고 관리되어야 한다(Agranoff and McGuire, 2003; Goldsmith and Kettl, 2009). 이러한 맥락에서 본 연구는 네트워크 정부의 관점에서 휴먼서비스 전달체계의 통합적 관리 가능성과 통합관리자로서의 정부의 역할을 이론적․제도적으로 검토하고, 저출산․고령화 사회에 따른 한국의 휴먼서비스에 적용가능성을 분석한다.

(4) 사회시뮬레이션(Social Simulation): 생성적 사회과학(Generative Social Science)

본 연구는 사회시뮬레이션과 실증적인 사례연구를 통합하는 연구방법을 수행한다. <그림 2>에서 볼 수 있는 것과 같이, 사회과학연구방법론으로서의 사회시뮬레이션은 연구대상인 사회현상을 하나의 체계로 모형화하여 컴퓨터 프로그램을 활용하여 도출해내고, 그 결과는 사회현상에서 얻어지는 실제 결과와 비교하여 외적 타당성을 검증하는 방식으로 전개된다. <그림 2>의 연구과정은 지속적으로 이루어진다. 이 과정에서 경험적인 연구와 사회시뮬레이션의 상호보완적인 환류가 이루어질 것으로 기대한다.

실증적 연구와 사회시뮬레이션을 활용하여 인구변화를 분석한 연구 Dean et al.(2001)의 미국 아나사지(Anasazi) 부족의 흥망성쇠에 대한 연구가 있다. 저자들은 기존의 연구와 실증적인 데이터를 활용하여 800년대부터 미국 매리조나주 북동부에 거주하던 아나사지 부족이 왜 1300년대에 갑자기 멸종하게 되었는지를 설명한다. 이 연구에서 연구자들은 아나사지 부족이 거주하던 실제 환경과 아나사지 부족의 영양상태, 출산율, 사망률, 그리고 농사관련 실제 데이터들을 활용하여 800년대부터 1300년대까지 아나사지 부족의 인구변화 및 주거패턴을 재현해내는데 성공하였다. 이렇게 사회현상의 재현을 추구한다는 점에서 사회시뮬레이션은 ‘생성적 사회과학(generative social science)’라고 불린다(Epstein, 2006: 5-8). 

<그림 2> 사회과학 연구방법론의 통합모형

​※ 출처 : Gilbert and Troizsch(2005: 17)을 토대로 재구성

본 연구 또한 문헌검토와 실증연구를 통하여 한국의 인구변화 및 휴먼서비스 수요변화와 관련된 다양한 데이터를 확보하고, 이 데이터를 활용하여 한국 사회의 인구 및 휴먼서비스 변화 모형을 개발하여 한국의 인구증감 및 휴먼서비스 수요변화 패턴을 재현하고, 나아가 미래의 인구변화 및 휴먼서비스 수요변화 패턴을 예측할 수 있을 것으로 기대된다. 또한 한국사회의 인구 및 휴먼서비스 변화모형의 모의실험을 통하여 다양한 정책도구 및 휴먼서비스 전달체계의 효율성을 검증할 수 있을 것이다.

이상에서 설명된 연구의 내용 및 범위를 연구단계별로 정리하면 <그림 3>과 같다.

<그림 3> 연구의 단계별 내용 및 범위

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2) 연구방법

앞에서 논의된 연구의 주요내용에서 알 수 있듯이, 저출산․고령화 사회의 다양한 행정수요를 정확하게 파악하고 국민들의 행정수요에 효율적으로 대처하기 위해서는 휴먼서비스의 관점에 입각한 분석이 필요하다. 또한 다양한 휴먼서비스를 효율적으로 제공하기 위해서는 다양한 행정기관과 민간부문 행위자들 사이의 긴밀한 협력이 필요하다. 따라서 1단계 연구에서는 먼저 문헌검토와 인터뷰 및 사례연구 등을 통하여 인구구조 변화의 원인과 문제점, 휴먼서비스의 특성 및 수요 분석, 그리고 휴먼서비스 전달네트워크 통합관리 방안 등을 연구한다.