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중형단계 - 하세헌 교수 연구팀과 연합 (보러가기)

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1. 연구목적 및 배경

 민주화 이후 그 동안 크고 작은 많은 정치제도의 변화가 정치개혁이라는 명분하에 이루어졌다. 본 장기집단연구(연구의제: 민주화 이후 한국 정치개혁의 효과)의 목적은 실증적 자료를 수집하고 이렇게 수집된 자료의 분석에 근거하여 이러한 정치개혁의 효과를 평가하고 바람직한 개혁의 방향을 제시하는 것이다. 본 장기집단연구에서는 제1단계 선거개혁으로부터 시작하여 제2단계 정당개혁, 그리고 제3단계 의회개혁으로 연구의 범위를 점차 확장해 나갈 예정이다. 선거, 정당, 의회는 서로 밀접하게 관련된 분야로서, 각 분야의 개혁이 서로 단절되어 각각 다른 논리에 의해 이루어지는 경우 결코 원래의 의도한 효과를 거둘 수 없다는 점에서 이들 세 분야에서의 제도개혁의 정치적 효과를 종합적으로 연구할 필요가 있다. 이하에서는 제1단계 초기 3년 연구(연구과제: 민주화 이후 한국 선거개혁의 효과)에 한정하여 연구목적 및 그 필요성을 기술하고자 한다.

  (1) 선거제도 개혁의 정치적 효과를 지역주의와 관련하여 분석하고, 선거제도의 개선방향을 제시함.

  (2) 정치(선거)자금제도 개혁의 효과를 공식자료 및 심층면접 자료를 이용하여 분석함.

  ​(3) 선거운동제도 개혁이 초래한 정치적 동원양상의 변화를 민주적 대표성의 시각에서 분석함.

 1987년 민주화 이후에도 선거관련제도는 여러 차례에 걸쳐서 변화해왔다. 이러한 여러 선거제도 개혁의 목표는 무엇이었으며, 개혁은 어떻게 이루어질 수 있었으며, 그 개혁은 과연 원래의 목표를 어느 정도 달성하였는가? 본 연구는, 민주화 이후의 지역주의 및 이에 따른 정당의 지역할거 구도를 충분히 고려하지 않고서는 제대로 된 개혁 목표를 설정할 수도 없을 뿐만 아니라 개혁이 의도된 결과를 가져올 수도 없다는 것을 감안하여 선거제도의 정치적 효과를 지역주의와 관련하여 파악하는 것을 하나의 중요한 연구목적으로 삼는다. 민주화 이후 한국의 경우, 지난 2012년 제19대 국회의원선거에서 지역구 1석당 한나라당은 평균 73,424표, 민주통합당은 76,944표로 제2당은 제1당에 비해 1석을 얻는데 1.05배의 득표를 필요로 했으나, 일본의 경우 2009년 제45회 중의원선거에서 지역구 1석당 민주당은 평균 151,472표, 자유민주당은 426,594표로 제2당은 제1당에 비해 1석을 얻는데 무려 2.82배의 득표를 필요로 했다. 소선거구제에서 제1당이 유리한 것은 잘 알려져 있지만, 공히 지역구 의원선거에서 소선거구제를 사용하고 있는 한국과 일본에서 제1당이 유리한 정도가 왜 이렇게 현격한 차이가 나는가? 한편, 민주화 이후 한국의 지역구의원선거의 비례성 또한 그 이전에 비해 상당히 높은 수준으로 나타나고 있다. 또한 선거제도와 정당체계(party system)와의 관계에 대한 “소선거구 최다득표제가 양당제에 우호적이다”(the simple majority single ballot system favors the two party system: Duverger 1954, 217)는 듀베르제의 법칙(Duverger's law: Riker 1982)은 한국의 경우에는 잘 적용되지 않는다. 이렇게 소선거구 최다득표제가 제1당에게 유리한 정도가 한국과 일본에서 현저한 차이가 나고 소선거구제를 근간으로 하는 한국선거제도의 비례성이 비교적 높게 나타나고, 듀베르제의 법칙이 한국에는 잘 적용되지 않는 가장 중요한 이유는 한국의 지역주의에서 찾을 수 있다. 지역주의로 인해 지역별로 정당의 지지패턴이 확연히 다르다면, 선거제도의 정치적 효과를 파악하기 위해서는 흔히 하는 전국수준의 분석뿐만 아니라 선거구수준 및 지역수준의 분석이 동시에 이루어져야 하며, 한국에서 지역주의가 이같이 선거제도의 효과에 영향을 미친다는 것을 분명히 하기 위해서는 다른 나라와의 비교분석도 꼭 필요하다고 할 것이다. 기존의 연구는 국내외를 막론하고 이런 종합적 분석이 결여되어 있다는 점에서 본 연구의 필요성이 존재한다.

두 번째 연구목적은 민주화 이후 정치(선거)자금제도의 개혁이 의도한 효과를 가져왔는지를 공식적 자료와 심층면접을 통해 확보한 자료를 활용하여 분석하는 것이다. 정치자금제도의 개혁 중 가장 중요한 것이 2004년 “정치자금에관한법률”(이하 정치자금법)의 제14차 개정으로, 법인 또는 단체의 기부금지, 중앙당 및 시·도지부 후원회의 폐지, 소액기부의 활성화, 정치자금의 투명성 강화 및 위반 시 처벌의 강화 등을 그 주요내용으로 하고 있다. 이러한 정치자금제도의 개혁으로 소위 ‘돈선거’는 어느 정도 억제되었는가? 국민의 ‘알 권리’는 어느 정도 충족되고 있으며 정치신인에게는 공정한 기회를 주고 있는가? 이 연구는 정당, 후보자, 국회의원 등의 공식적 회계보고 자료 외에 정치자금의 출처와 지출에 대한 실증적·체계적 자료가 극히 부족한 현실을 감안하여 심층면접을 통하여 정치자금의 실태에 최대한 접근할 수 있는 자료를 확보하여 이를 통해 정치자금제도 개혁의 효과를 분석하고자 한다.

또 하나의 중요한 연구목적은 선거운동과 관련한 제도(이하 선거운동제도) 개혁의 정치적 효과를 분석하는 것이다. 민주화 이후 선거운동제도 개혁 중 가장 중요한 것은 1994년 3월 16일 통합선거법이라고 널리 알려진 “공직선거및선거부정방지법”(법률 제4739호, 2005년 제21차 개정으로 그 명칭을 공직선거법으로 변경)의 제정과 이 통합선거법의 2004년 제20차 개정이라고 할 수 있다. 제20차 개정에서는 합동연설회와 정당․후보자 등에 의한 연설회를 폐지하는 대신 대담․토론회 및 정책토론회 등 방송매체와 인터넷을 통한 선거운동을 확대하였고, 소위 금권선거를 차단하기 위하여 신고포상금제도와 과태료제도를 도입하였다. 이러한 통합선거법의 개정은 2004년 정당법 및 정치자금법 등의 개정과 마찬가지로 고비용․저효율적인 한국정치를 저비용·고효율로 바꾸려는 의도에서 이루어졌다. 선거운동제도의 개혁은 의도한 결과를 가져왔는가? 의도한 결과를 어느 정도는 달성하였다고 하더라도 그와 동시에 의도하지 않은 결과(unintended consequences)를 초래하지는 않았는가? 통합선거법이 국회의원선거에 처음 적용된 1996년의 제15대 선거의 투표율이 63.9%로 그 이전 14대의 71.9%에 비해 현격히 하락한 이유 중 하나가 그 직전의 선거운동제도의 개혁이라면, 투표율 하락은 선거개혁이 초래한 “의원성 질환”(醫原性疾患(iatrogenic illness): Schaffer 2008, ix)이라 볼 수 있을 것이다. 투표를 비롯한 정치참여와 관련하여 미국을 비롯한 서구 민주국가에서 그 경험적 타당성이 대체로 인정받고 있는 것이 “사회경제적 지위모델”(socioeconomic status model: SES 모델)이다(Milbrath and Goel 1977, 92; Nagel 1987, 59)이다. 이 모델에 따르면 교육, 직업, 수입 등에 의해 측정될 수 있는 사회경제적 지위가 높은 사람은 지위가 낮은 사람보다 정치에 참여할 확률이 크다(이남영 1993; Schlozman 2002). 만일 사회경제적 지위모델에서 말하는 대로 불균등한 정치참여 그리고 그에 따른 대표와 정치적 영향력에서의 불평등이 무작위적으로 분포되어 있는 것이 아니라 소득, 부, 그리고 교육 수준에 있어 더 특권적 지위에 있는 시민에게 유리한 방향으로 체계적으로 편향되어 있다면, 이는 실로 민주주의의 심각한 문제라 하지 않을 수 없다(Lijphart 1997). 다행스럽게도(?) 서구와는 달리 우리나라의 경우에는 다양한 정치적 참여 중 투표에만 한정한다면, 비록 17대 총선의 경우를 포함하여 SES 모델의 예측과 부합되는 결과를 확인한 연구도 있지만, 오히려 정반대의 현상이 나타난다거나 통계적 유의성이 낮아 이 모델이 경험적으로 검증되고 있지 않고 있다는 연구가 더 많다(정준표 2008). 그런데, SES 모델이 투표참여에 있어서는 한국 선거에는 타당하지 않았거나 않다든지(김욱 1998, 2002) 혹은 민주화 이후에는 점차 적용 가능해지고 있다(어수영․곽진영 2001)는 주장의 배후에는 동원 노력이 사회경제적 지위가 높은 사람보다는 낮은 사람을 그 대상으로 이루어진다는 가정이 깔려있다. 만일 이러한 가정대로 민주화 이후 선거운동제도 및 방식의 변화로 인해 정치적 동원의 방법과 대상 등 동원의 양상이 바뀌어 노령층, 서민층 등 사회적으로 불리한 위치에 있는 사람들의 투표율이 낮아졌다면, 이 또한 민주적 대표성의 왜곡이라는 의원성 질환으로 볼 수 있을 것이다. 따라서 투표와 기권의 동학 및 그 민주적 함의를 제대로 파악하기 위해서는 동원의 양상 및 그 효과에 대한 이러한 가정의 타당성 여부에 대한 실증적 연구가 꼭 필요하며, 여기에서 본 연구의 의의와 필요성을 찾을 수 있다. 본 연구는 이 같이 민주화 이후의 선거운동제도의 개혁이 초래한 정치적 동원양상의 변화를 실증적 조사를 통해 파악하고, 이를 민주적 대표성이라는 기준을 적용하여 평가하고자 한다.

2. 연구내용, 범위 및 방법

민주화 이후 한국 선거개혁의 정치적 효과에 대한 분석은 지역주의와 관련하여 선거제도개혁의 효과를 분석하는 것을 제1주제, 선거자금을 포함한 정치자금의 모금과 그 지출의 양상 및 전략, 그리고 선거자금 지출이 선거에 미치는 효과를 분석하는 것을 제2주제, 선거운동제도개혁이 가져온 동원양상의 변화와 그 민주적 함의를 분석하는 것을 제3주제로 한다. 아래 <표 1>는 초기 3년간 연구주제 및 그 주요 내용을 보여주고 있는데, 각 단계의 연구방법으로는 문헌연구, 과학적 조사, 통계분석을 적절하게 활용한다.

<표 1> 초기 3년간 연구내용 및 연구방법