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1. 연구목적 및 배경

<그림 1>​ 연구의 목적

 본 연구의 목적은 한국이 당면한 문제일 뿐만 아니라 지구적 수준에서 직면하고 있는 고령화, 양극화, 다문화화의 문제를 정부의 재구조화를 통해 개선될 수 있는 방안을 모색하고, 나아가 '좋은 정부' 를 위한 지속가능한 연구체제를 구축하는 것이다. 2010년 한국사회가 안고 있는 핵심문제 가운데 하나는, '민주적으로 선출된 정부'가 세계사적 압력 속에서 발생하는 문제들을 해결하여 지속 가능한 사회와 한국인의 삶의 질을 보장할 수 있는 '능력'을 갖게 하는 것이다. 국민이 원하는 정책을 결정하고 집행할 능력을 가진 정부(Morlino, 2003, 7), 이것이 본 연구가 지향하는 '좋은 정부'의 모델이다. 본 연구는 좋은 정부를 위한 기존연구들이 갖는 '위로부터'의 접근과 일회성 연구의 한계를 극복하기 위해, '아래로부터의' 접근방법에 기초하여 장기지속적으로 연구범위를 확장하는 방식의 과제를 수행하고자 한다. 연구의 최종 목적은 정책수혜 집단의 실제적 선호에 조응할 수 있는 정책채널을 구축하고 이를 바탕으로 행정부-의회-정책수혜집단의 관계를 전면적으로 재구성할 모델을 구축하여 한국정부와 사회 의 미래비전을 제시하는 것이다.

  1) 장기지속적인 '정부의 질' 연구 필요성

 민주주의 정치체제에서 정부의 질(quality of government)을 고양시키는 문제는 이미 선진민주주의 국가에서는 오랫동안 관심의 초점이 되어 왔으며, 일회성 연구뿐 아니라 이를 특화한 연구프로젝트 및 전문기관이 활발하게 운영되고 있다(World  Bank  Institute Good Governance Project; Quality of Government Institute in University of Gothenburg; Asian Barometer 등). 예를 들어 스웨덴 고텐부르그 대학의 '정부의 질 연구소(Quality of Government Institute)'는 스웨덴 정치제도의 작동에 관한 경험연구 뿐 아니라 보건, 환경, 사회정책, 빈곤 등의 정책효과를 상시적으로 분석하고 있으며, 연구영역을 넓혀 정부의 질 관련 국가 간 비교연구 및 공동조사 작업을 수행하며 국제학술회의를 개최하고 있다. 또한 이 과정에서 정치학, 미디어, 여론조사, 공공정책학, 정치경제, 공공행정 및 공법분야의 전문가들과 협동연구를 수행하고 있다(http://www.qog.pol.gu.se/, 2010년 5월 5일 확인정보).

 한편 1996년부터 세계은행 연구소가 진행해 온 세계 거버넌스 지표 (Worldwide Governance Indicators) 개발과 국가 간 비교연구는 정부의 질 연구와 관련해 더 이상 설명을 요하지 않을 만큼 중요한 획을 그었다. 이 연구소에서는 이전까지 각 국 정부의 질에 관해 비교연구가 가능한 기준 및 지표가 없었던 점에 착안해 지표개발 작업에 돌입했고, 초기 개발자의 이름을 딴 "KK” 혹은 "KKZ"지표 는 이후 발전을 거듭하여 정부의 질 연구에 준거를 제공하게 되었다. 또한 연구소는 '좋은 정부 프로젝트(Good Governance Project)'를 진행해 개별국가의 정부의 질을 높이기 위한 컨설팅 및 관련정보 제공으로 관련연구들을 활성화하고 있다(World Bank, 2007, 1-3).

 앞선 민주주의 국가들에서 정부의 질에 대한 관심이 이처럼 높아진 것은, 선출된 정부가 국민들의 요구에 부응하여 정책을 입안하고 결정하며 집행하는 환경에 심대한 변동이 초래되었기 때문이다. 현재 선진민주국가들은 이전과는 달리 발전가능성에 도전을 받고 있는데, 그 핵심에는 사회구성원들의 선호변동이 지속적으로 나타나며, 이에 대한 기존정책의 낮은 반응성이 있다. 전통적 정책결정과 집행의 환류방식인 선출직/임명직 공직자로 구성된 정부와 정당 등의 정치엘리트들을 통해서는 더 이상 사회 및 구성원들의 변화에 조응할 수 있는 정책을 생산하고 효율적으로 집행하기 어려운 국면에 봉착하게 되었다. 따라서 정책결정자와 수혜자 사이의 간격을 메울 수 있는 제도화된 방안의 모색이 시급한 실정에 이르게 되었다.

  2) 정책환경의 변화와 '아래로부터의' 정책채널 개발 필요성

​<그림 2> 정책 환경의 변화와 정책인식의 전환​​

 ​세계 11위의 경제규모와 가속화된 세계화로, 한국사회는 이미 선진 민주주의 체제가 직면한 사회변동의 파장 안에 깊숙이 들어와 있다. 저출산과 평균기대수명의 증대는 고령화 사회를 야기하고 인구사회학적 차원에서 사회의 지속 가능성을 위협한다. 청년-중•장년-노년의 전통적인 라이프 사이클을 고려한 정책의 연속성이 이미 파괴되었음에도 불구하고, 일자리, 사회교육, 연금체제, 공공의료 등 핵심정책 영역을 포괄하여 연속성이 보장되는 정책적 대안모델을 만들어내기는 여의치 않은 상황이다. 한편 세계적 수준의 시장구조 변동 속도는 일국의 시장이 적응해 나가기에 너무나 급하고 빠르다. 세계화된 시장에 적응하지 못한 노동집단의 크기는 한국사회가 감당할 수 있는 수준을 넘어섰지만, 그들의 시장적 지위 및 정책선호는 너무나도 분절화되어 있어 정부의 정책으로 반영하기조차 어렵다. 또한 이미 한국 속에 깊숙이 들어와 있는 세계화의 진전은 사회문화적 차원에서 한국사회의 장기지속성을 보장할 대안을 요구하고 있다.

 이러한 사회변동은 사회의 지속 가능성을 위협할 뿐 아니라, 정부의 정책결정 환경을 어렵게 만들고 있다. 예를 들어 정부에 대한 의존성이 높은 소수자 집단에 대한 정책적 수요와 효과를 측정하는 일이 더욱 중요해지고 있지만, 이에 대한 방안은 매우 미흡한 실정이다. 기업이익, 정규직 노동 등 전통적인 사회집단들은 상대적으로 조직되어 있고 정부는 정책형성 및 결정, 효과판별을 위해 필요한 정책채널을 특정할 수 있었다. 하지만 고령층이나 출산가능여성 등의 인구집단, 도시저소득층이나 차상위 계층, 저소득 비정규직 노동자 등의 경제 집단, 이주노동자나 국제결혼 이주여성 등의 다문화집단들은 정부가 이들의 선호를 반영하여 정책으로 입안하기 위해 가동할 수 있는 채널을 가지기 어려운 경우가 대부분이다. 더욱이 이 집단들은 사회변동의 효과를 중첩적으로 반영한다는 점에서 더 큰 어려움이 있다. 예컨대 한국사회 고령인구 취업률은 30%대로 OECD 국가들 가운데 가장 낮고, 2007년 현재 66세 이상 노인 빈곤율은 45.1%로 OECD 평균 13.3%의 3배를 넘으며 OECD국가들 가운데 가장 높다(OECD FACTBOOK 2008 ). 이처럼 고령자 빈곤층은 연금, 일자리, 의료, 주거정책이 복합적으로 중첩 되는 정책대상임에도 불구하고 전통적인 정책범주로는 정책입안 및 정책효과 판단이 어려운 실정이다.

 이런 조건에서 행정부와 의회는 전통적 정책범주의 프레임으로 위로부터 정책대상 집단에 접근하는 방식이 아니라, 정부의 능력을 필요로 하는 사회집단의 시각에서 정책적 요구를 아래로부터 추출하고 다양한 정책영역들을 연계시키는 새로운 정책채널을 구축해야 한다. 행정부 관료체제 중심의 기존 정책채널은 재정분배와 복지혜택이라는 물질적 배분에 중점을 두고 기획된 모델이다. 하지만 사회변동의 급격한 충격 속에서 해체된 현재의 사회집단들을 위해서는 '정치적 소통'에 중심을 둔 접근이 필요하다. 물질적 배려를 넘어서 삶의 영역 속에서 무엇을 필요로 하는지, 그 필요를 충족할 방법이 물질적인 것인지 아니면 문화적이거나 의식 및 태도적인 것인지 등을 실증적으로 조사하고 그로부터 출발하는 정책결정방식에 대한 근본적 인식의 전환이 필요한 것이다.

  3) 민주주의 체제의 안정성과 '정부의 질'

 본 연구가 정책에 대한 행정의 효율성을 넘어 정치적 접근을 강조하는 것은 '정부의 질'이 결국 민주주의 체제의 지속성과 능력을 결정짓는 핵심문제가 되고 있기 때문이다. 정치체제로서 민주주의가 작동하기 시작한 지 20여 년이 넘어가면서, 한국사회는 선거를 통한 정부구성 원리를 제도로 정착시켰고 세계 여타의 신생민주주의 국가들과 비교할 때 상대적으로 순조롭게 선거민주주의를 안착시킬 수 있었다. 하지만 지난 20여 년 간 대통령 선거의 투표율은 26%가 하락했고 국회의원 선거 투표율도 30%가량 낮아졌다. 각종 조사결과들은 행정부, 의회, 관료, 법원 등 한국 민주주의를 지탱하는 핵심기관들에 대한 국민의 신뢰도가 급속히 떨어지고 있다는 점을 확인시켜준다. 지난 20여 년 간 우리나라의 GDP 규모는 3.5배가 커졌고, 총 사회복지 지출은 GDP대비 3.1%에서 3배 이상 늘어났다. 하지만 그러한 물질적 제공이 민주주의 발전의 충분조건이 되지 못한다는 것이 경험적으로 확인되고 있다 (Holmberg, Rothstein, Nasiritousi, 2008, 6; Rothestein, 2008: 4-9). 역대 정부들 가운데 복지지출 규모가 큰 순서대로 국민들의 지지를 받은 것은 아니며, 그것이 더 나은 정치체제 안정성을 보장하지도 않았다.

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 ​공식제도 수준에서 선거 민주주의는 작동하고 있지만, 정치체제로서 민주주의의 내용은 불안정하며 국민의 '삶의 질' 만족도는 하락하고 있는 현재의 상황은 현재의 문제를 직시하고 대안에 대한 전면적이고 근본적인 접근을 요구하고 있다. 다시 말해서 사회구성원들의 정책선호를 실증적으로 확인하고, 정부의 과정과 제도를 총체적으로 재구성하며, 환경과 구조를 근본적으로 개선시켜나가는 거대기획이 절실한 시점이다. 본 연구가 정책에 대한 정치적 접근의 중요성을 강조하는 이유도 여기에 있다. 현재의 문제는 기존에 작동하던 정책결정과 집행의 과정 안에서는 해결될 수 없으며, 정책수혜자 중심으로 정부 안과 밖을 새롭게 연계시키고 그 힘에 기초해 정부 내부의 구조와 작동을 재구성하는 정치적 기획을 통해서만 대안을 찾을 수 있다.

​2. 연구내용，범위 및 방법

  1) 선행연구와의 비교

 인류가 만들어낸 가장 오래되고 지속적인 '좋은 정부' 모델은 민주주의다. 정치체제로서 근대 민주주의는 대표성(representativeness)을 가지고 선출된 정부이며 유권자에게 책임(accountability)을 지는 정치체제이다. 따라서 한 정치공동체의 민주주의의 질은 선출된 정부가 행하는 통치의 질(quality of​ government)과 직결된다. 하지만 20세기 후반부터 지구를 관통해 온 다양한 세계사적 변동들은 전통적 방식의 민주주의의 작동에 심각한 어려움을 야기했다. 사회의 변동속도에 비해 '선출된 정부'들이 축적해 온 통치방식의 노하우와 관행들은 낙후되었고 자기혁신의 노력에도 불구하고 정책수요의 속도를 따라가지 못하고 있는 것이, 오늘날 전 세계 민주주의 체제가 당면하고 있는 공통의 문제다.

<그림 3> '좋은 정부'에 대한 기존 모델들과 본 연구의 모델 비교​​

 ​이런 맥락 속에서 등장한 것이 협치(governance) 모델과 참여민주주의 모델이다. 이 두 모델은 민주 주의 정치체제의 문제를 서로 다른 방향에서 접근해 극복하고자 했다. 협치 모델은 사회와 분리된 위계적 권력의 행사로 정부의 작동을 바라보지 않고 사회 곳곳에 자발적으로 형성된 질서들과 수평적 연계를 구축함으로써 정부의 질을 높일 수 있다고 보았다(Siria Odugbemi & Thomas Jacobson, 2008, Partll, 93-159). 수직적 위계를 수평적 파트너십으로 대체하고 사회의 자발적 결사체들의 에너지를 흡수해 정부능력을 고양시키겠다는 발상은, 좋은 정부를 고민하는 사람들에게 매력적인 대안으로 받아들여졌고 다양한 제도적 실천으로 구체화되었다. 다른 한편에서 참여민주주의 모델은 대의제 민주주의에 내재한 '선출된 자와 선출한 자'의 간극을 더 많은 참여로 극복함으로써 정치체제의 질을 높이고자 했다. 주기적인 선거만으로는 정부와 사회의 간극을 줄이는 데 한계가 있으며, 일상적인 참여를 조직하고 기획함으로써 정부의 반응성을 높이려는 기획이 수반될 때 좋은 정부가 작동할 수 있다고 보았던 것이다(Benjamin Barber, 1984, 117-138; David Held, 1996, 235-265).

 정부의 개방성을 높여 정부능력을 고양하려던 협치 모델과 아래로부터 참여의 압력으로 정부의 반응성을 높이려던 참여 민주주의 모델은 서로 다른 방향에서 접근했지만, 현실에서 그 실천적 효과는 크게 다르지 않았다. 협치 모델에 참여할 수 있는 사회집단, 참여 민주주의 모델에서 일상적 참여가 가능한 사회집단은 한 사회를 구성하는 전체 사회집단들 가운데 특정부분으로 수렴되었던 것이다. 그러나 여전히 정치적으로 활성화되지 못한 사회집단의 규모는 활성화된 사회집단 규모보다 훨씬 크다. 이들은 여전히 정부에 대한 접근 채널을 얻지 못하고 있고 참여의 광장에 나설 자원도 부족하다. 민주주의 정치체제에서 좋은 정부를 구현하려는 두 모델의 선한 의도는 의도하지 않은 효과를 낳았다.

 스스로를 조직하지 못한 사회집단과 일상적 참여를 통해 각성되지 못한 시민들은 두 모델의 등장 이전보다 오히려 설 자리를 더욱 잃어갔던 것이다. 행정부와 의회의 다양한 위원회에 직함을 가지고 정부의 행동을 일상적으로 감시하며 자치를 실현해 나가는 이상적인 시민의 모델은, 정치공동체의 핵심정보에 접근할 자원과 시간, 에너지가 뒷받침될 때에만 현실에서 실현 가능하다. 하지만 정작 '좋은 정부'를 더 절실히 필요로 하는 것은 사회변동에 적응하지 못하고 스스로의 목소리를 대변할 조직이 없는 시민들이다. 본 연구가 최종적으로 목적하는 '좋은 정부'는 협치와 참여 서클에 이미 들어와 있는 사회집단 구성원들이 아니라 그 밖에 자리한 사회집단들이다. 이 사회집단 구성원들에게 '삶의 질'을 개선하기 위한 모델로 협치 모델이나 참여 민주주의 모델은 너무 많은 비용을 요구하며 현실적으로 실현 가능하지도 않다. 본 연구는 이들 사회집단의 선호와 욕구를 직접 확인하고 정책채널을 새롭게 구축하여 궁극적으로 삶의 질을 개선해나갈 수 있는 정부를 만드는 것이 가장 현실적인 대안이라는 입장에 선다. 그리고 이런 관점에서 접근된 '좋은 정부'를 만드는 작업은 정치체제의 안정성을 담보하기 위해서도 중요하다. 참여와 협치 서클 밖에 놓인 사회집단 구성원들은 여전히 우리사회의 압도적 다수를 구성하기 때문이다.

  2) 단계별 연구과제

<그림 4>​ 연구주제의 장기적 발전계획​​

 ​본 연구는 한국사회의 고령화, 양극화, 다문화화 추세 속에서, 정책결정자 집단과 정책대상 집단의 채널을 재구축하여 반응성을 높이는 것으로부터 정부능력을 고양시키고 정부-사회의 선순환 구조를 만 들어내는데 그 목적이 있다. 연구의 영역은 정부와 사회의 관계를 다루므로 위계적 공존(Hierarchical Coexistence)에 해당하며, 본 연구가 다루고자 하는 핵심이슈는 정부의 질(Quality of Government)에 관한 단계적 연구를 통해 좋은 정부(Good Government)를 구조화하는 것이다.

 연구주제는 소형연구에서 좋은 정부의 미시적 기초를 밝히고, 중형연구에서 정부와 사회 간의 정책 채널이 작동하는 제도와 과정을 연구하며, 대형연구에서는 소형과 중형연구의 성과를 토대로 좋은 정 부를 위한 정부 재구조화 모델을 구축하는 작업으로 발전시킬 계획이다. 소형연구의 주제를 좋은 정부 의 미시적 기초를 밝히는 것으로 계획한 것은 앞의 선행연구 검토에서도 밝혔듯이 미조직되어 있으면 서 사회변동의 중첩적 충격 속에 노출되어 있는 취약한 사회집단의 요구와 이들을 대상으로 한 기존 정책의 효과를 밝혀 중-대형 연구의 경험적 기초 마련하는 것이 필요하기 때문이다. 중형 연구에서 는 소형 연구에서 축적된 경험 자료들을 토대로 정부와 사회집단들 사이의 기존 정책채널을 평가하고 새로운 정책채널 모델을 개발하며 정책결정을 위한 정부 안의 구조를 재구성하는 것이 목적이다. 그리 고 대형연구에서는 한국적 맥락에 조응하는 좋은 정부의 구조화 모델을 총체적으로 제시하고 향후 안 정적으로 정부의 질 연구를 지속하기 위한 제도적 기반을 구축하는 것을 목적으로 삼는다.

  3) 단계별 연구내용, 범위, 방법

 본 연구는 단계가 진척될수록 연구주제들을 확대해 나가면서 각각의 단계의 성과를 축적하여 연구 대상 역시 확장하는 전략을 취한다. 연구대상은 기본적으로 고령화, 양극화, 다문화화라는 한국사회의 지속 가능성을 위협하는 장기요인들의 중첩효과가 발생하는 정책대상 집단을 선택하되 각 단계별로 연구대상 집단을 확대해간다. 그리고 각 집단별로 연구주제는 인식과 태도—제도와 과정—환경과 구조 의 범위로 확장되어나갈 것이다.

 한편, 본 연구는 연구의 각 단계별로 연구영역에 적합한 방법을 활용할 계획이다. ［소형］단계의 정책 결정 집단과 대상 집단의 인식 및 태도조사에서는 구술연구(Oral study)와 집단면접조사(FGI, Focused Group Interview) 방법을 주로 사용하며, 2단계 정책결정제도와 과정분석에서는 특정 정책이 결정되는 과정에 대한 사례연구와 참여관찰방법을 활용한다. 또한 3단계 사회문화적 배경과 구조분석에서는 가 장 넓은 범위의 국민을 상대로 한 정량조사와 함께 국제협력 연구를 통한 국가 간 비교조사방법을 활용하게 될 것이다.

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 소형연구에서는 고령화와 양극화, 다문화화 경향의 중첩적인 영향권 안에 놓여 있는 고령자집단과 도시빈민집단, 그리고 결혼이주여성 집단을 연구대상으로 선택한다. 연구의 영역은 1）정책결정 집단과 정책대상 집단의 인식 및 태도에 관한 경험조사에서 출발해 이를 토대로 2）양 집단을 매개하는 정책결정의제도와 과정의 문제점을 분석하고 나아가 3）두 집단 모두를 포괄하는 환경과 구조분석으로 영역 을 확대하여 대안을 모색함으로써, 최종적으로는 능력 있는 정부와 지속 가능한 사회의 선순환 모델을 창출하는 것이 목표가 된다.

 환경과 구조로 연구범위를 확장하는 단계에서는 국가 간 비교연구가 불가피하므로 국제협력 프로 그램이 본격화되며 ［중형］연구에서는 안정적이고 체계적인 비교연구를 위한 준비 작업을 시작한다. 연 구방법은 인터뷰, 심층면접, 구술연구 등 정성연구에서 출발해 타깃집단 설문조사를 거쳐 전체 국민들의 대표성을 갖는 설문조사를 진행한다. 전체 유권자 정량조사 작업은 ［대형］연구에서 진행할 예정이며［중형］연구에서 진행된 해외기관과 공동기획을 통해 함께 조사 작업을 하고 결과에 대한 데이터를 공유할 예정이다. 또한 ［대형］연구에서는 본 연구의 궁극적 목적인 '좋은 정부'를 위한 안정적 지원을 위해 별도의 독립기관을 설치하고, 기관 주도로 연구팀이 속한 학교를 통해 학술연구자 및 정책전문가 를 위한 교육프로그램을 제공한다. 뿐 아니라 '정부의 질'에 관한 국내연구를 촉진하기 위해 연구자들 이 공유할 수 있는 경험자료 데이터베이스를 구축하여 제공할 예정이다. 본 연구팀은 출발부터 일관되게 객관적인 경험조사와 이로부터 추출된 데이터의 중요성을 강조하고 있다. 이런 문제의식 속에서 ［소형］연구에서부터 정책내용-정책결정 집단-정책대상 집단을 연계시키는 ［정책Map］을 구축할 것이고, 정성조사를 토대로 만들어진 텍스트 분석 데이터를 갖출 것이다. 그리고 ［중형］연구에서는 정책대상 집단을 모집단으로 하는 정량조사 작업을 진행하여 정책결정자들과 학술연구자들이 함께 활용할 수 있는 ［정책DB］를 구축할 것이다. 또한 ［대형］연구에서 진행될 국가 간 공동조사는 학술연구자 및 정책 전문가들의 연구와 훈련을 위한 자료로 활용될 수 있을 것이다. 특히 ［대형］연구에 이르면 ［소형］-［중형］연구의 성과를 토대로 정부부처, 정부관련 연구소, 국회 연구단위와 연계작업 및 데이터베이스를 공 유하여 한국 '정부의 질'연구에 질적 도약을 위해 기여할 예정이다.

​<그림 5> 단계별 연구계획​​

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